Дело № ОПРЕДЕЛЕНИЕ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В . П , судей Горохова Б. А , Василевской В.П. р а с с м о

Дело №

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего К н ы ш е в а В . П , судей Горохова Б. А , Василевской В.П.

р а с с м о т р е л а в с у д е б н о м з а с е д а н и и 17 м а я 2 0 0 2 г. п о к а с с а ц и о н н о й ж а л о б е Л е ­ о н о в а А . М . н а р е ш е н и е М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 15 м а р т а 2 0 0 2 г. д е л о по з а я в л е н и ю дело по заявлению Леонова Александра Михайловича о признании п р о т и в о р е ч а щ и м федеральному законодательству закона М а г а д а н с к о й о б л а с т и о т 2 6 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 4 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й , н е я в ­ л я ю щ и х с я внутригородскими, расположенных в границах территории муниципально­ го о б р а з о в а н и я « г о р о д М а г а д а н » в ч а с т и упразднения муниципального образования Аткинский поссовет, Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горо­ хова Б . А , Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Россий­ ской Федерации УСТАНОВИЛА :

М а г а д а н с к о й о б л а с т н о й Д у м о й 2 6 д е к а б р я 2 0 0 1 г. п р и н я т з а к о н М а г а д а н с к о й о б ­ ласти № 214-03 «Об упразднении муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, р а с п о л о ж е н н ы х в границах т е р р и т о р и и муниципального образо­ вания «город Магадан».

Закон опубликован в газете «Магаданская правда» от 29 декабря 2001 г. № 201 (18919), вступил в законную силу по истечении десяти дней со д н я о ф и ц и а л ь н о г о опубликования.

Л е о н о в А . М . о б р а т и л с я в с у д с з а я в л е н и е м о п р и з н а н и и н а з в а н н о г о Закона Магаданской области п р о т и в о р е ч а щ и м федеральному законодательству в части уп­ разднения муниципального образования Аткинский поссовет, ссылаясь на то, что данный о б л а с т н о й з а к о н п р и н я т в нарушение Конституции Российской Федерации, Феде­ рального закона от 2 8 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного с а м о у п р а в л е н и я в Р о с с и й с к о й Федерации», закона Магаданской области « О м е с т н о м с а м о у п р а в л е н и и в М а г а д а н с к о й области», п о с к о л ь к у н е б ы л а с о б л ю д е н а п р о ц е д у р а п о в ы я в л е н и ю м н е н и я н а с е л е н и я м у н и ц и п а л ь н о г о образования Аткин­ ский поссовет на предмет его упразднения.

Р е ш е н и е м М а г а д а н с к о г о о б л а с т н о г о с у д а о т 15 м а р т а 2 0 0 2 г. з а я в л е н и е было оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Леонова А.М. поставлен вопрос об отмене реше­ ния, как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит решения суда подлежащим отмене по следующим основаниям.

Из материалов дела усматривается, что закон Магаданской области от 26 д е к а б р я 2 0 0 1 г. № 2 1 4 - 0 3 « О б у п р а з д н е н и и м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й , н е являющихся внутригородскими, расположенных в границах территории муни­ ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я « г о р о д М а г а д а н » в ст. 1 п р е д у с м а т р и в а е т у п р а з д н е н и е муниципальных образований, не являющихся внутригородскими, расположен­ ные в границах территории муниципального образования «город Магадан» «Арманский поссовет», «поссовет», «Село Балаганное», «Гадлинский сельсо­ вет», «Поселок К а р а м к е н » , « К л е п к и н с к и й сельсовет», « О л ь с к и й поссовет», «Палаткинский поссовет», «Поселок Стекольный», «Село Талон», «Тальский поссовет», «Тахтоямский сельсовет», «Тауйский сельсовет» и «Ямский сельсо­ вет».

При отклонении требований заявителей в части обжалования упраздне­ ния муниципального образования Аткинский поссовет, суд посчитал, что оспа­ риваемый областной закон принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Е в р о п е й с к о й Х а р т и е й местного с а м о у п р а в л е н и я , Ф е д е р а л ь н ы м за­ коном «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ ской Федерации», Уставом (Основным Законом) Магаданской области, зако­ ном Магаданской области «О местном самоуправлении в Магаданской облас­ ти», с учетом мнения населения муниципального образования Аткинский пос­ совет.

Указанные в ы в о д ы суда не соответствуют обстоятельствам дела и пра­ вильными быть признаны не могут.

С о г л а с н о п.п. 11 ст. 5 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х о р г а ­ низации местного самоуправления в Российской Ф е д е р а ц и и » от 28 августа 1995 г. № 1 5 4 - Ф З ( в р е д а к ц и и Ф е д е р а л ь н ы х з а к о н о в о т 2 2 . 0 4 . 1 9 9 6 № 3 8 - Ф З , о т 2 6 . 1 1 . 1 9 9 6 г. № 1 4 1 - Ф З , о т 1 7 . 0 3 . 1 9 9 7 № 5 5 - Ф З , о т 0 4 . 0 8 . 2 0 0 0 № 1 0 7 - Ф З ) к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления относятся установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муни­ ципальных образований, установление и изменение их границ и наименований.

В с о о т в е т с т в и и с ч . 3 ст. 13 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ц и п а х организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок об­ разования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных об­ разований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Данная норма федерального законодательства не может толковаться ина­ че, как о б я з ы в а ю щ а я субъект Российской Федерации в специальном законе урегулировать порядок образования, объединения, преобразования или уп­ разднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований. Если такой закон в субъекте Российской Федерации не при­ нят, то отсутствует н е о б х о д и м а я правовая база д л я и н и ц и и р о в а н и я и п р о в е д е ­ ния соответствующих процедур. Проведение процедуры упразднения (ликви­ дации) уже созданных муниципальных образований без заранее установленно­ го в з а к о н е с у б ъ е к т а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и п о р я д к а н е п о з в о л я е т с о б л ю с т и требования федерального законодательства, гарантирующие местному само­ управлению самостоятельность в разрешении вопросов, отнесённых к их веде­ нию.

В с о о т в е т с т в и и с ч. 1 ст. 13 н а з в а н н о г о Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а у с т а н о в л е ­ ние и изменение границ муниципального образования, в том числе при образо­ вании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образо­ ваний, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов го­ сударственной власти субъекта Российской Федерации.

Частью 2 той же статьи предусмотрено, что изменение границ муници­ пального образования не допускается без учета мнения населения соответст­ вующих территорий. Законодательные (представительные) органы государст­ венной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гаран­ тии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ террито­ рий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Закона Магаданской области, которым были бы установлены порядок упразднении муниципальных образований области и гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, не принято. В результате этого лик­ видация муниципального образования Аткинский поссовет была произведена без достоверного учёта мнения населения этого м у н и ц и п а л ь н о г о образования, по инициативе другого муниципального образования и с н а р у ш е н и е м Феде­ рального закона «Об особой экономической зоне в Магаданской области».

Суд в решении указал на то, что Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного само- управления в Российской Федерации» формы учета мнения населения при ре­ шении указанных в ы ш е вопросов не установлены.

М е ж д у тем, статьей 5 Европейской Хартии местного самоуправления предусмотрено, что изменение границ территорий местного самоуправления не должно производиться до проведения консультаций с населением, и м е ю щ и м заинтересованность, возможно посредством референдума, там, где это разре­ шено законом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 я н в а р я 1997 г. № 1-П п о д е л у о п р о в е р к е к о н с т и т у ц и о н н о с т и З а к о н а У д м у р т ­ с к о й Р е с п у б л и к и о т 17 а п р е л я 1996 г. « О с и с т е м е о р г а н о в г о с у д а р с т в е н н о й в л а ­ сти в У д м у р т с к о й Республике» признано, ч т о н а и б о л е е адекватной ф о р м о й у ч е т а м н е н и я н а с е л е н и я , п о с м ы с л у с т а т ь и 130 ( ч а с т ь 2 ) К о н с т и т у ц и и Р о с с и й ­ ской Федерации, является референдум. Референдум во всяком случае должен быть проведен по требованию населения в соответствии с действующим зако­ нодательством и уставом муниципального образования. П р и этом не исключа­ ется в о з м о ж н о с т ь и н ы х ф о р м учета м н е н и я населения.

В п.п. 7 и 8 П о с т а н о в л е н и я К о н с т и т у ц и о н н о г о С у д а Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ­ ц и и о т 2 а п р е л я 2 0 0 2 г. N 7 - П « П о д е л у о п р о в е р к е к о н с т и т у ц и о н н о с т и о т д е л ь ­ ных положений закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата пред­ ставительного органа местного самоуправления" и закона Корякского авто­ номного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местно­ го с а м о у п р а в л е н и я , в ы б о р н о г о д о л ж н о с т н о г о л и ц а м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева» применительно к институту досрочного отзыва выборных лиц местного самоуправления высказаны правовые позиции, в соответствии с кото­ р ы м и во избежание необоснованного отзыва, и п р е ж д е всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального обра­ зования или в законе субъекта Российской Ф е д е р а ц и и (в случае урегулирова­ ния им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подпи­ сей, т р е б у е м ы х п р и в ы д в и ж е н и и на выборах, с т е м ч т о б ы с о о т в е т с т в у ю щ е е ре­ гулирование не б ы л о неопределенным.

Следовательно, законодатель субъекта Российской Федерации, защищая такие конституционно - правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в т о м числе выборны­ ми органами местного самоуправления, обязан и с х о д и т ь из того, что за отзыв должно проголосовать по крайней мере не меньшее число граждан, чем то, ко­ торым отзываемое лицо было избрано, чтобы голосованием по отзыву не ума­ лялось значение выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечивалась охрана его результатов. Иначе создаются условия не только для произвольного, не основанного на действительной воле населения досрочного прекращения полномочий конкретных должностных лиц местного самоуправ- ления, но и для сужения сферы действия представительной демократии, что может приводить (тем более в случае неназначения н о в ы х выборов) к наруше­ н и ю баланса институтов народовластия и дестабилизации м у н и ц и п а л ь н о й вла­ сти.

Поскольку при ликвидации муниципального образования возникают схожие с досрочным отзывом выборных лиц местного самоуправления отно­ шения, связанные с досрочным прекращением полномочий выборных органов муниципального образования, ранее наделённых населением на выборах пол­ номочиями органов публичной власти в конкретном муниципальном образова­ нии, указанные правовые позиции д о л ж н ы быть учтены и при разрешении на­ стоящего спора.

Таким образом, юридически значимыми для данного дела обстоятельст­ вами являлись следующие вопросы:

в каком порядке были сформированы выборные органы местного самоуправления муниципального образования Аткинский поссо­ вет;

какое число избирателей приняло участие в выборах этих орга­ нов;

каким образом распределились голоса избирателей на этих выбо­ рах;

каким образом вопросы формирования выборных органов муни­ ципального образования Аткинский поссовет р а з р е ш е н ы в его ус­ таве.

Без выяснения этих обстоятельств невозможно сделать вывод о законно­ сти механизма выяснения мнения населения по вопросу о л и к в и д а ц и и м у н и ц и ­ пального образования путём опроса населения муниципального образования Аткинский поссовет не на выборах или на местном референдуме, а путём со­ ставления опросных листов на основании инициативы нескольких жителей этого муниципального образования и под контролем избирательной комиссии д р у г о г о м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я - г. М а г а д а н , в с о с т а в к о т о р о г о в к л ю ч а ­ ются территории Аткинского поссовета.

Если органы местного самоуправления поссовета были сформированы в результате выборов при тайном голосовании с соблюдением требований феде­ рального и местного законодательства о выборах, исходя из правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом РФ, вопрос о расформировании этих органов, равно как и вопрос о ликвидации муниципального образования, должны решаться в такой же форме, то есть в форме тайного голосования на выборах или на местном референдуме, проводимых на той же правовой основе, что и выборы в органы местного самоуправления. Ликвидация ж е муниципаль­ ного образования возможно только в том случае, если за это выскажется не меньшее число избирателей, чем то, которое п р и н я л о участие в создании вы­ борных органов местного самоуправления, поскольку именно такое число из- бирателей на выборах высказалось за целесообразность осуществления местно­ го с а м о у п р а в л е н и я н а т о й т е р р и т о р и и , н а к о т о р у ю р а с п р о с т р а н я е т с я ю р и с д и к ­ ция органов данного муниципального образования.

В решении отсутствует правовой анализ доводов заявителей о том, что и з б и р а т е л ь н а я к о м и с с и я г. М а г а д а н а п р е в ы с и л а с в о и п о л н о м о ч и я , з а р е г и с т р и ­ ровав инициативную группу по упразднению другого муниципального образо­ вания, утвердив временное положение о проведении опроса жителей другого муниципального образования, приняв участие в проведении опроса жителей и при подведении его итогов. М е ж д у тем, этот довод является юридически зна­ ч и м ы м , п о с к о л ь к у в с о о т в е т с т в и и с о ст. 2 Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гаранти­ руемая К о н с т и т у ц и е й Р о с с и й с к о й Ф е д е р а ц и и самостоятельная и п о д с в о ю от­ ветственность деятельность населения по р е ш е н и ю непосредственно или через о р г а н ы м е с т н о г о с а м о у п р а в л е н и я в о п р о с о в м е с т н о г о з н а ч е н и я , и с х о д я из и н т е ­ ресов населения, его исторических и и н ы х местных традиций.

Почему при наличии выборных органов местного самоуправления Ат­ кинского поссовета опрос его населения производился избирательной комис­ сией другого муниципального образования, в р е ш е н и и суда не отражено. Устав муниципального образования Аткинский поссовет в деле отсутствует, в связи с чем невозможно определить, является ли в соответствии с этим уставом допус­ т и м ы м в м е ш а т е л ь с т в о в д е л а д а н н о г о м у н и ц и п а л ь н о г о о б р а з о в а н и я со с т о р о н ы органов другого муниципального образования.

О т с у т с т в у е т в д е л е и у с т а в г. М а г а д а н а , в с в я з и с ч е м н е я с н о , к а к и м о б ­ р а з о м у р е г у л и р о в а н ы в з а и м о о т н о ш е н и я м у н и ц и п а л ь н ы х о б р а з о в а н и й г. М а г а ­ д а н и А т к и н с к и й п о с с о в е т (ч. 3 ст. 6 . Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а « О б о б щ и х п р и н ­ ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Не поставил суд на обсуждение и юридически значимый для данного дела вопрос о том, правомерно ли местный законодатель включил территорию А т к и н с к о г о п о с с о в е т а в с о с т а в т е р р и т о р и и г. М а г а д а н а . К а к с л е д у е т из м а т е ­ р и а л о в д е л а , р а с ш и р е н и е т е р р и т о р и и г. М а г а д а н а п р о и з в е д е н о с ц е л ь ю р а с ш и ­ р е н и я г р а н и ц с в о б о д н о й э к о н о м и ч е с к о й з о н ы , о п р е д е л ё н н о й Ф е д е р а л ь н ы м за­ к о н о м о т 31 м а я 1 9 9 9 г. № 1 0 4 - Ф З « О б О с о б о й э к о н о м и ч е с к о й з о н е в М а г а д а н ­ ской области». М е ж д у тем, в указанном Федеральном законе отсутствует нор­ ма, н а д е л я ю щ а я органы государственной власти М а г а д а н с к о й области правом устанавливать, изменять или пересматривать границу Особой экономической зоны.

В ст. 3 д а н н о г о Ф е д е р а л ь н о г о з а к о н а О с о б а я э к о н о м и ч е с к а я з о н а о п р е ­ делена как территория, расположенная в административных границах города Магадана, на которой настоящим Законом устанавливается особый правовой р е ж и м х о з я й с т в е н н о й д е я т е л ь н о с т и . Г р а н и ц ы ж е г. М а г а д а н а б ы л и у с т а н о в л е ­ ны на момент принятия данного Федерального закона. Суждения о том, доиус- тимо ли без учёта мнения федерального законодателя расширение территории Особой экономической зоны органами государственной власти субъекта Рос­ сийской Федерации, суд в решении не привёл, хотя данное обстоятельств имеет существенное правовое значение.

П р и указанных обстоятельствах решение суда законным быть признано не может и подлежит отмене в соответствии с п.п. 1-4 ст. 306 Г П К РСФСР.

П р и новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное; разре­ шить вопрос о том, в каком порядке должно было быть выяснено мнение насе­ ления Аткинского поссовета о ликвидации их муниципального образования;

выяснить вопросы об урегулированности взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований г. Магадан и Аткинский поссо­ вет на уровне их уставов; проверить доводы заявителей о неправомерности ор­ ганизации и проведении опроса населения Аткинского поссовета муниципаль­ ными органами г. Магадана, а также о недостоверности результатов опроса на­ селения в форме опросных листов.

Н а основании п. 2 ст. 305, ст. ст. 306, 311 Г П К РСФСР, Судебная колле­ гия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации, ОГГРЕДЕЛИЛА :

решение Магаданского областного суда от 15 марта 2002 г. отменить, дело на-